2019年12月1日，國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)中心、中國城鎮(zhèn)化促進會在京召開“2019年全國城鄉(xiāng)融合發(fā)展研討會”。國開金融公司副總裁左坤發(fā)表主題演講，建議國家在城鄉(xiāng)融合和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，把市民下鄉(xiāng)作為一個重要的、支撐性的子戰(zhàn)略，進行深入研究，做好頂層設計，并啟動項目試點。以下為演講全文：

　　非常榮幸參加2019年全國城鄉(xiāng)融合發(fā)展研討會，向大家報告國開金融在推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展方面的一些實踐體會。

　　國開金融是國家開發(fā)銀行的全資子公司，主要從事股權投資業(yè)務，支持城鄉(xiāng)融合發(fā)展是我們十分重要的業(yè)務領域。我們在這個領域已經(jīng)探索多年，我們的目標遠遠不只是投一點錢，我們的主要精力和成果是研究謀劃鄉(xiāng)村發(fā)展的創(chuàng)新模式，這是我們與其它金融投資機構的最大區(qū)別。所以，我今天的發(fā)言，不談金融投資，而是談鄉(xiāng)村如何發(fā)展，我的題目叫“市民下鄉(xiāng)是推動鄉(xiāng)村振興的關鍵力量”，這是我們多年鄉(xiāng)村建設實踐的最深切的體會和認知。　　

　　當前從全國看，鄉(xiāng)村建設主要集中在兩個領域：一是鄉(xiāng)村的基礎設施和公共服務領域，主要是補齊鄉(xiāng)村在交通、環(huán)境、教育、醫(yī)療等公益性領域的短板。這個領域面臨的困難，主要是完全靠政府投資，導致地方政府負擔很重，特別是在中央嚴格控制地方政府債務的大形勢下，政府持續(xù)高投入的壓力很大，同時政府投資的效率也存在很大問題。二是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域，主要是農(nóng)業(yè)企業(yè)依托新技術提升農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量和品質(zhì)，并依托互聯(lián)網(wǎng)電商等創(chuàng)新渠道擴大銷售規(guī)模，取得一定成效。這個領域面臨的困難，主要是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的整體利潤不高，很多都需要靠政府補貼，雖然在帶動農(nóng)民收入增長方面有一定作用，但農(nóng)民增收的幅度有限，特別是難以承擔大規(guī)模、高品質(zhì)鄉(xiāng)村建設的成本，我們的鄉(xiāng)村面貌在整體上仍然難有根本性的改變。　

　　通過這些年的鄉(xiāng)村建設實踐，我們有個初步結論，就是：我們的鄉(xiāng)村如果要達到發(fā)達國家的水平，光靠政府投入不行，光靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等農(nóng)村的內(nèi)生力量也很難，必須跳出農(nóng)村謀劃鄉(xiāng)村發(fā)展，那就是依靠城市的資源和力量，說得更直白一點，就是依靠市民下鄉(xiāng)。

　　一、市民下鄉(xiāng)的必然性和迫切性

　　今天研討會的一個主題就是城鄉(xiāng)要素雙向流動，我覺得這個主題極端重要，點到了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的“命門”。我們經(jīng)常說中國存在城鄉(xiāng)二元分割，分割什么?核心就是人的分割。改革開放以來，為解決城市勞動力不足、提升農(nóng)民收入水平，國家允許農(nóng)民進城打工，即允許農(nóng)民向城市的單向流動，但卻始終嚴格控制市民下鄉(xiāng)，即限制市民向農(nóng)村的流動。我們認為，中國的鄉(xiāng)村之所以發(fā)展緩慢、城鄉(xiāng)差距越來越大，核心就是沒有啟動市民下鄉(xiāng)。如果市民真正下鄉(xiāng)了，自然就能帶動資本、技術、信息等各項生產(chǎn)要素的全面下鄉(xiāng);如果脫離市民下鄉(xiāng)這個載體來推動生產(chǎn)要素下鄉(xiāng)，成效會非常有限。所以，我們今天討論城鄉(xiāng)要素的雙向流動，聚焦點應該放在如何推進市民下鄉(xiāng)，使過去的單向流動變成真正的雙向流動。

　　從歷史的角度看，市民下鄉(xiāng)有必然性。人類社會的發(fā)展有共同規(guī)律。從發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化歷程看：第一階段是工業(yè)化帶動從農(nóng)村到城市的聚集，第二階段是城市持續(xù)擴大和城市病的蔓延，第三階段是城市人口逐步向郊區(qū)小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村疏解。目前發(fā)達國家相當多的企業(yè)、居民都位于郊區(qū)和鄉(xiāng)村，特別是市民下鄉(xiāng)非常普遍，極大帶動了鄉(xiāng)村基礎設施和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

　　從發(fā)展的角度看，市民下鄉(xiāng)有迫切性。隨著我國城市富裕階層的壯大，根植于中國傳統(tǒng)文化基因中的田園生活夢想被快速點燃。雖然現(xiàn)行政策限制市民到農(nóng)村，但仍然有不少市民愿意承擔法律風險和配套功能設施的不足，與農(nóng)民私下交易。人民群眾對美好生活的向往是我們的奮斗目標。回歸自然，享有鄉(xiāng)村的生活休閑空間，代表著更高遠的生活方式和生活理想，是中國夢的重要體現(xiàn)。我們認為，對于市民下鄉(xiāng)和農(nóng)民改善生活的“雙向良性需求”，由于政策限制無法形成有效供給，應該按照“供給側(cè)改革”和消費升級的要求，進行有效疏導。特別是結合當前農(nóng)村改革發(fā)展、拉動經(jīng)濟增長、扶貧開發(fā)等重大任務，通過以市民下鄉(xiāng)為抓手的城鄉(xiāng)一體化建設，將極大催生市民階層的投資消費熱情，釋放出巨大的經(jīng)濟增長能量，形成席卷全國的城鄉(xiāng)建設大潮。

　　二、市民下鄉(xiāng)的模式和方法

　　過去幾年，在中央和地方的一些政府文件中，已經(jīng)逐步出現(xiàn)了一些與市民下鄉(xiāng)有關的鼓勵性內(nèi)容，主要涉及鄉(xiāng)村旅游、鄉(xiāng)村康養(yǎng)，盡管表述十分有限和謹慎，但已經(jīng)是十分難得的進步。我們認為，要對市民下鄉(xiāng)達成廣泛的社會共識，關鍵是要有行之有效的好模式，確保讓農(nóng)民滿意、讓政府放心。因為即便市民下鄉(xiāng)的方向是正確的，但如果搞法不對，也絕對不行。所以，當前我們的任務就是要深入研究市民下鄉(xiāng)“怎么下”的問題。

　　近年來，個別城市發(fā)布了關于鼓勵市民下鄉(xiāng)租賃農(nóng)民閑置農(nóng)房的政策，我們認為這是十分可喜的巨大進步，但我們并不太看好這種作法。因為這種讓市民與農(nóng)民直接交易、分散下鄉(xiāng)的作法短期內(nèi)雖然有助于部分農(nóng)民增加一些收入，但中長期看對鄉(xiāng)村發(fā)展則作用有限。為什么呢?第一，受益農(nóng)民的比例不大。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，真正完全進城、徹底空置的農(nóng)房比例大約在20%左右，即便我們把這20%都租給市民了，那剩余80%的農(nóng)民呢，仍然沒有任何變化。第二，市民租房的品質(zhì)不高。很多市民都會把農(nóng)房重新裝修一新，甚至會很有品味，但時間一長，新鮮勁兒一過，煩惱就來了：一是你的周邊環(huán)境仍然很差;二是鄉(xiāng)村沒有你需要的生活服務功能，因為沒有人去投資運營。第三，閑置農(nóng)房的價值不高。由于環(huán)境配套和品質(zhì)不高，農(nóng)民獲得的租金收入不會太高，農(nóng)民土地資源的價值并未得到最大化的挖掘。總之，這種分散交易的市民下鄉(xiāng)政策的最終結果是市民、農(nóng)民可能都不會滿意：農(nóng)民沒有得到普遍和最大化的利益提升，市民也沒有得到高品質(zhì)的鄉(xiāng)村生活體驗，并逐步喪失下鄉(xiāng)的熱情。

　　為解決市民下鄉(xiāng)的模式問題，2015年下半年，國開金融研究提出了一個鄉(xiāng)村建設的創(chuàng)新模式，全名叫“以市民農(nóng)莊為抓手的城鄉(xiāng)一體化建設模式”，并得到國家發(fā)改委支持開展全國試點。這個模式不是心血來潮、憑白空想出來的，因為在此之前我們已經(jīng)有6年多的城鎮(zhèn)化投資實踐，無論是大規(guī)模的城市新區(qū)還是小而美的特色小鎮(zhèn)，都涉及農(nóng)民的拆遷安置和農(nóng)村土地的整理，所以我們關注研究鄉(xiāng)村已經(jīng)很久了，我們一直在思考鄉(xiāng)村怎么辦，但一直找不到好的商業(yè)模式。因為開行、國開金融雖然是以服務國家戰(zhàn)略為目標的開發(fā)性金融機構，但我畢竟不是財政撥款，也不是慈善，我的錢投出去是一定要回收的，不能夠形成損失，所以一定要有商業(yè)模式。最終，我們把鄉(xiāng)村建設商業(yè)模式的支點，放在了“市民下鄉(xiāng)”上。我們發(fā)現(xiàn)，日益富裕起來的市民階層對高品質(zhì)田園鄉(xiāng)村生活的需求是十分巨大的。如果國開金融能夠帶著那些有理想情懷、有資本實力的企業(yè)下鄉(xiāng)，在政府的支持下，不再采取傳統(tǒng)的城市拆遷、讓農(nóng)民離開的方法，而是跟農(nóng)民合作，讓農(nóng)民也成為股東，我們幫助農(nóng)民來經(jīng)營鄉(xiāng)村，把鄉(xiāng)村重新規(guī)劃布局，通過前期的大投入，把農(nóng)民安置好、把鄉(xiāng)村的生態(tài)環(huán)境和配套服務設施打造好，基本達到甚至超越發(fā)達國家的鄉(xiāng)村水平，然后吸引市民下鄉(xiāng)，通過市民的投資消費，回收鄉(xiāng)村建設的成本，并帶動鄉(xiāng)村的長期發(fā)展。我們堅信，這個商業(yè)邏輯是成立的。　

　　進一步講，國開金融的鄉(xiāng)村建設模式有兩大特點：第一，堅持農(nóng)民利益優(yōu)先。我們貫徹中央“三權分置、放活土地經(jīng)營權”的要求，引導大企業(yè)下鄉(xiāng)，與農(nóng)民合作設立鄉(xiāng)村統(tǒng)籌開發(fā)平臺;也就是說，我們是在幫助農(nóng)民經(jīng)營鄉(xiāng)村，農(nóng)民仍然并且始終是農(nóng)村的主人。第二，堅持統(tǒng)籌謀劃實施。鄉(xiāng)村開發(fā)平臺對鄉(xiāng)村進行全域的重新規(guī)劃布局，并投入大額資金，統(tǒng)籌建設農(nóng)民社區(qū)、鄉(xiāng)村基礎設施以及生態(tài)農(nóng)業(yè)、旅游休閑、養(yǎng)生健康等配套設施，徹底改變鄉(xiāng)村面貌。基于這樣的鄉(xiāng)村發(fā)展平臺，農(nóng)民和市民才可能都滿意。對農(nóng)民而言，農(nóng)村資產(chǎn)被激活，是最大的受益者，主要有三大好處：一是作為居民，入住高品質(zhì)的農(nóng)民社區(qū)，居住條件顯著改善;二是作為股東，擁有鄉(xiāng)村開發(fā)平臺的股權收益，財產(chǎn)性收入大幅增加;三是作為雇員，獲得市民下鄉(xiāng)后相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展的就業(yè)機會，工資性收入顯著增長。對市民而言，只有鄉(xiāng)村生活的環(huán)境和品質(zhì)真正提升了，市民才可能在鄉(xiāng)村長期停留，并為鄉(xiāng)村發(fā)展注入新的活力和動能。總之，從國開金融的實踐看，我們認為鄉(xiāng)村建設必須要有大企業(yè)、大資本、大謀劃、大運營，整體規(guī)劃實施，才能讓鄉(xiāng)村環(huán)境和價值得到顯著提升，從而為農(nóng)民真正獲利、市民積極下鄉(xiāng)創(chuàng)造條件。

　　三、市民下鄉(xiāng)的挑戰(zhàn)和價值

　　當前，推動市民下鄉(xiāng)的鄉(xiāng)村建設創(chuàng)新模式試點，面臨不少挑戰(zhàn)。

　　首先，需要形成廣泛的社會共識。大家很容易產(chǎn)生顧慮，比如說“市民下鄉(xiāng)后，會不會沖擊農(nóng)民利益，影響社會穩(wěn)定?”我們認為，中國的發(fā)展已今非昔比，要解放思想、與時俱進、勇于對標發(fā)達國家的鄉(xiāng)村水平，特別是要堅信黨和政府的執(zhí)政能力。市民下鄉(xiāng)的關鍵在于制度設計，只要充分發(fā)揮“有效政府”的作用，設計好操作方案，監(jiān)督好項目運行，就一定能夠控制好社會風險，最終形成農(nóng)民、市民、企業(yè)、政府等各方多贏的格局。

　　其次，需要得到政府的大力支持。這些年來，我們推動市民下鄉(xiāng)的創(chuàng)新模式是很辛苦的，每個項目都先后要經(jīng)歷“向地方黨政負責人宣介并達成共識、商討政府支持政策、篩選優(yōu)質(zhì)的鄉(xiāng)村開發(fā)企業(yè)、與農(nóng)民溝通獲得認可、編制高品質(zhì)的鄉(xiāng)村開發(fā)規(guī)劃、政府完成規(guī)劃和土地審批、完成創(chuàng)新型的融資安排”等眾多環(huán)節(jié)，往往需要一兩年甚至更長的前期籌備才可能開工建設。在這個過程中，我們深刻地感到，農(nóng)民往往是十分歡迎的，最大的瓶頸反而在地方政府。為什么呢?就是因為市民下鄉(xiāng)的鄉(xiāng)村發(fā)展模式，需要在規(guī)劃、土地甚至社會管理方面沖破長期以來的思想和政策束縛，雖然地方政府很積極、很想干，但往往超出了地方的自主權限范圍，有心無力。

　　盡管面臨不少困難，但我們?nèi)匀粫猿滞七M試點工作。我們堅信，市民下鄉(xiāng)將為我們的鄉(xiāng)村發(fā)展帶來三重重大價值：

　　第一，是短期的經(jīng)濟價值。即市民下鄉(xiāng)的投資消費，在短期內(nèi)有助于快速解決鄉(xiāng)村建設的大額成本問題，使得鄉(xiāng)村建設的商業(yè)模式能夠成立，從而吸引工商企業(yè)愿意下鄉(xiāng)投資、金融機構愿意為鄉(xiāng)村貸款，并最終減輕地方政府的財政負擔，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

　　第二，是中期的民生價值。即市民下鄉(xiāng)后將產(chǎn)生巨大的生產(chǎn)和生活服務需求，在中長期內(nèi)能夠解決農(nóng)民的持續(xù)就業(yè)問題。現(xiàn)在政府號召農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，在一些地區(qū)有一定成效，但從全國整體上看規(guī)模有限，因為農(nóng)民工返鄉(xiāng)后的就業(yè)機會不多。如果市民大規(guī)模下鄉(xiāng)，將產(chǎn)生大量的鄉(xiāng)村文旅、鄉(xiāng)村康養(yǎng)等鄉(xiāng)村第三產(chǎn)業(yè)的服務性就業(yè)機會，從而帶動大規(guī)模的農(nóng)民工返鄉(xiāng)。

　　第三，是長期的社會價值。從長遠看這將是最重要的價值因素，即市民下鄉(xiāng)將為鄉(xiāng)村注入強大的市民知識階層，包括退休的政府公務員以及各類企業(yè)主、藝術家、高級白領、知識分子、自由職業(yè)者等等，從而改變鄉(xiāng)村老幼相守、缺乏知識分子的人口結構，構建強有力的鄉(xiāng)賢階層，并借助下鄉(xiāng)市民的資金技術和文化素養(yǎng)，帶動鄉(xiāng)村發(fā)展和農(nóng)民整體素質(zhì)的提高，加速鄉(xiāng)村以文化為支撐的全面復興。

　　四、市民下鄉(xiāng)的工作建議

　　為推動市民下鄉(xiāng)，我們提出兩點建議：

　　一是建議國家在城鄉(xiāng)融合和鄉(xiāng)村振興的大戰(zhàn)略中，把市民下鄉(xiāng)的問題作為一個重要的、支撐性的子戰(zhàn)略，進行深入研究，做好頂層設計。

　　二是先行試點，積累經(jīng)驗，漸進推進。在每個省啟動1—2個市民下鄉(xiāng)的國家試點項目，并授權地方政府在規(guī)劃、土地、社會管理等方面大膽創(chuàng)新，只要有助于農(nóng)民福祉的增長和鄉(xiāng)村建設的高品質(zhì)，就可以不受任何條條框框的限制。

　　最后，我想談一個感受，就是在中國兩千多年的悠久歷史中，“告老還鄉(xiāng)”一直是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的一個優(yōu)良傳統(tǒng)。那些成功的官員和商人，在年老之后，帶著他們的知識和財富回到家鄉(xiāng)，興辦教育，修路修橋，回報桑梓，推動城市資源反哺鄉(xiāng)村，形成城鄉(xiāng)融合互動的良性循環(huán)。今天，我們提出“市民下鄉(xiāng)”，并不是什么創(chuàng)新，只是歷史的輪回和延續(xù)而已。

　　我們堅信，市民下鄉(xiāng)的鄉(xiāng)村創(chuàng)新發(fā)展模式如果謀劃實施得當，完全有可能在較短時間內(nèi)，使我國大中城市周邊的鄉(xiāng)村接近甚至達到發(fā)達國家的鄉(xiāng)村發(fā)展水平，并進一步帶動全國鄉(xiāng)村面貌的改善提升。這在當前中美經(jīng)貿(mào)摩擦、經(jīng)濟下行壓力加大的新形勢下，對于促進投資消費、形成強大國內(nèi)市場、拉動經(jīng)濟增長，也將具有更加獨特和重要的作用。