國家發改委新聞發布會現場 中國網 宗超 攝

國家發展改革委于2019年5月6日（周一）上午10:00，在國家發展改革委機關中配樓三層大會議室召開專題新聞發布會，介紹關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系有關情況，并回答記者提問。

國家發改委政研室新聞處處長 張路鵬:

各位記者朋友，大家上午好。非常歡迎大家參加國家發改委新聞發布會。近日，中共中央、國務院印發了《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，昨天這個《意見》已經全文公開。為了使各方面更加深入地了解和把握文件的相關內容，今天我們非常高興地邀請到我委發展戰略和規劃司司長陳亞軍先生，副司長周南女士，處長劉春雨先生給大家介紹這個文件的相關情況，回答大家關心的熱點問題。下面先請陳司長介紹情況。

國家發改委規劃司司長 陳亞軍:

各位記者朋友，上午好。昨天《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》已經公開發布了，按照新聞發布會的議程安排，我首先向大家介紹三個方面的情況。

第一方面：黨的十八大以來城鄉融合發展取得歷史性成就。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央站在全局和戰略的高度，協同推進新型城鎮化和鄉村振興，積極探索符合中國國情的城鄉融合發展體制機制，推出了一系列重大改革舉措，取得了歷史性成就。

國家發改委規劃司司長陳亞軍 中國網 宗超 攝

一是農業轉移人口市民化取得重大進展。農業轉移人口進城落戶的門檻不斷降低、通道逐步拓寬，已有9000多萬農業轉移人口成為城鎮居民。2018年戶籍人口和常住人口城鎮化率分別提高到43.37%、59.58%。城市人才入鄉機制也在逐步建立，城鄉人才雙向流動的渠道開始打通，激發了鄉村發展活力。

二是農村土地制度改革取得新突破。明確第二輪土地承包到期后再延長30年，農村承包地“三權分置”制度正式確立并加快落地，農村集體經營性建設用地入市制度在試點地區取得明顯效果，提高了農村土地和勞動力的利用效率。

三是城鄉一體的基本公共服務提供機制逐步建立。城鄉義務教育經費保障機制初步建立，統一的城鄉居民基本養老保險、基本醫療保險、大病保險制度逐步建立。截至2018年底，城鄉居民基本醫保覆蓋了13.5億人、大病保險覆蓋了10.5億人，基本養老保險覆蓋了9.4億人。

四是城鄉一體的基礎設施建設取得顯著成效。農村的水電路網等基礎設施水平全面提升。截至2018年底，99.6%的鄉鎮、99.5%的建制村通了硬化路，99.1%的鄉鎮、96.5%的建制村通了客車，95%的建制村連接了4G網絡。

五是脫貧攻堅戰取得決定性進展。農村貧困人口累計減少了8239萬人，貧困發生率從10.2%下降到了2018年的1.7%，貧困地區農民人均可支配收入增速持續快于全國平均水平。

同時，也要清醒的看到，城鄉融合發展體制機制還不夠健全，還存在一些明顯的制度短板。

一是城鄉要素流動仍然存在障礙。城鄉二元的戶籍壁壘沒有根本消除，城鄉統一的建設用地市場尚未建立，城鄉金融資源配置嚴重失衡。這導致人才、土地、資金等要素更多地流向城市，農村發展缺乏要素支撐。

二是城鄉公共資源配置仍不合理。農村基礎設施和公共服務設施的歷史欠賬仍然較多、短板依舊突出。比如，城市的污水、生活垃圾處理率分別為95%、97%，而農村僅為22%、60%；城市的每千人衛生技術人員數為10.9人，而農村僅為4.3人。

三是現代農業產業體系尚不健全。農業的生產體系、經營體系和組織體系還不完善，農業的產業鏈短、附加值低、競爭力弱，農產品的階段性供過于求和供給不足并存，供給質量和效益都亟待提高，支農體系仍然相對薄弱。

四是農民增收長效機制有待完善。雖然城鄉居民收入比從最高點的2007年3.14倍，持續下降到2012年的2.88倍，進而下降到2018年的2.69倍，但近幾年的縮小幅度逐漸收窄，農民持續增收面臨比較大的挑戰。

第二方面：建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的原則和目標。

建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系是一項長期歷史任務，需要整體謀劃、明確方向。

總的方向是：以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，以協調推進鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略為抓手，以縮小城鄉發展差距和居民生活水平差距為目標，以完善產權制度和要素市場化配置為重點，促進城鄉要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置，加快形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系，加快推進農業農村現代化。

在改革的過程中，需要把握好5條大的原則：

一是堅持遵循規律、把握方向。我國還處在城鎮化較快發展階段的中后期，農民進城還是大趨勢，但也到了工業反哺農業、城市支持農村的階段。因此，要順應城鎮化大趨勢，樹立城鄉一盤棋理念，突出以工促農、以城帶鄉，構建促進城鄉規劃布局、要素配置、產業發展、基礎設施、公共服務、生態保護等相互融合和協同發展的體制機制。

二是堅持整體謀劃、重點突破。堅持目標導向和問題導向相結合，既要圍繞現代化國家建設目標進行整體設計，又要著力解決當前面臨的突出問題。因此，要圍繞鄉村全面振興和社會主義現代化國家建設目標，強化統籌謀劃和頂層設計，并著力破除戶籍、土地、資本、公共服務等方面的體制機制弊端。

三是堅持因地制宜、循序漸進。我國的國土地域廣闊，不同地區的發展基礎和水平差異很大，改革的涉及面廣、難度大。因此，要從各地區實際出發，充分考慮不同地區城鄉融合發展階段和鄉村差異性，穩妥把握改革時序、節奏和步驟，分類施策、梯次推進，試點先行、久久為功。

四是堅持守住底線、防范風險。要正確處理改革發展穩定的關系，在推進體制機制破舊立新過程中，守住土地所有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損的底線，守住生態保護的紅線，守住鄉村文化的根脈，高度重視和有效防范各類政治經濟社會風險。無論做哪些改革創新，都必須守住這幾條底線紅線。要防止鄉村產業發展起來了，但是環境被破壞了、鄉愁沒有了。

五是堅持農民主體、共享發展。維護廣大農民根本利益、促進廣大農民共同富裕，是鄉村振興的出發點和落腳點。因此，要發揮農民的主體作用，充分尊重農民意愿，切實保護農民權益，調動億萬農民積極性、主動性、創造性，提升農民的獲得感、幸福感、安全感。

按照實現“兩個一百年”奮斗目標的戰略部署，并與《鄉村振興戰略規劃》進行緊密銜接，建立健全城鄉融合發展的體制機制，要分“三步走”。 第一步，到2022年，城鄉融合發展體制機制初步建立。從2018年到2022年，是實施鄉村振興戰略規劃的第一個五年，迫切需要城鄉融合發展體制機制改革作為制度保障。第二步，到2035年，城鄉融合發展體制機制更加完善。第三步，到本世紀中葉，城鄉融合發展體制機制成熟定型。

第三方面：建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的主要任務。

2015年，習近平總書記在貴州調研時就強調，要促進城鄉要素配置合理化、基本公共服務均等化、基礎設施聯通化、產業發展融合化、居民收入均衡化。這明確了建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的主要任務，包括5項任務。

第一，建立健全有利于城鄉要素合理配置的體制機制。這是提高經濟效率和全員勞動生產率的關鍵制度。必須破除妨礙城鄉要素自由流動和平等交換的體制機制壁壘，促進各類要素更多向鄉村流動，在鄉村形成人才、土地、資金、產業、信息匯聚的良性循環。

一是健全農業轉移人口市民化機制，重點是放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，并以居住證為載體，實現城鎮基本公共服務全覆蓋。二是建立城市人才入鄉激勵機制，鼓勵本地外出的各類人才返鄉創業興業，推動各類人才入鄉創業，允許農村集體經濟組織探索人才加入機制。三是改革完善農村承包地制度，落實好第二輪土地承包到期后再延長30年的政策，完善農村承包地“三權分置”制度。四是穩慎改革農村宅基地制度，加快探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，探索對增量宅基地實行集約有獎、對存量宅基地實行退出有償。五是建立集體經營性建設用地入市制度，按照國家統一部署，在符合國土空間規劃、用途管制和依法取得的前提下，允許農村集體經營性建設用地入市，允許就地入市或異地調整入市；允許村集體在農民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變為集體經營性建設用地入市。六是健全財政投入保障機制，以財政資金投入引導社會資本加大投入，提高土地出讓收入對農業農村的投入比例，支持地方政府在債務風險可控前提下發行政府債券。七是完善鄉村金融服務體系，加強鄉村信用體系建設，推動各類涉農中小金融機構提供資金支持，擴大農村抵押物范圍，通過市場化方式設立城鄉融合發展基金。八是建立工商資本入鄉促進機制，探索在政府引導下工商資本與村集體的合作共贏模式。九是建立科技成果入鄉轉化機制，賦予科研人員科技成果所有權，建立到鄉村兼職和離崗創業制度，激發涉農科研人員的積極性。

第二，建立健全有利于城鄉基本公共服務普惠共享的體制機制。農村公共服務是鄉村發展的明顯短板，實現城鄉融合發展必須加快補齊這個短板。要推動公共服務向農村延伸、社會事業向農村覆蓋，加快健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉一體的基本公共服務體系，推進城鄉基本公共服務的標準統一、制度并軌。

一是建立城鄉教育資源均衡配置機制，鼓勵省級政府建立統一選拔的鄉村教師補充機制，實行義務教育學校教師“縣管校聘”、縣域內校長教師交流輪崗，實現優質教育資源在城鄉間共享。二是健全鄉村醫療衛生服務體系，增加基層醫務人員崗位的吸引力，改善鄉鎮衛生院和村衛生室的條件，促進優質醫療資源在城鄉間共享。三是健全城鄉公共文化服務體系，推動服務項目與居民需求有效對接，促進公共文化服務社會化發展。四是完善城鄉統一的社會保險制度，完善城鄉統一的居民基本醫療保險、大病保險、基本養老保險制度，建立完善城鄉居民基本養老保險待遇確定和基礎養老金正常調整機制。五是統籌城鄉社會救助體系，推進低保制度的城鄉統籌，統一城鄉居民的賠償標準。六是建立健全鄉村治理機制，強化農村基層黨組織的領導作用，健全以財政投入為主的穩定的村級組織運轉經費保障機制。

第三，建立健全有利于城鄉基礎設施一體化發展的體制機制。鄉村基礎設施滯后，是城鄉差距的重要體現，也對農業生產造成了嚴重制約。要把公共基礎設施建設的重點放在鄉村，堅持先建機制、后建工程，加快推動鄉村基礎設施提擋升級，加快實現城鄉基礎設施的統一規劃、統一建設、統一管護。

一是建立城鄉基礎設施一體化規劃機制，推動城鄉路網的一體規劃設計，統籌規劃重要市政公用設施，統籌規劃城鄉污染物的收運處置體系。二是健全城鄉基礎設施一體化建設機制，對公益性強、經濟性差的設施，建設投入要以政府為主；對有一定經濟收益的設施，政府要加大投入，引入社會資本，并引導農民投入；對以經營性為主的設施，建設投入要以企業為主。三是建立城鄉基礎設施一體化管護機制，明確鄉村基礎設施的產權歸屬，由產權所有者建立管護制度。

第四，建立健全有利于鄉村經濟多元化發展的體制機制。鄉村經濟的發展方向，是以現代農業為基礎，以農村一二三產業融合發展、鄉村文化旅游等新產業為重要補充。要瞄準這個發展方向，完善農企利益緊密聯結機制，實現鄉村經濟多元化和農業全產業鏈發展。

一是完善農業支持保護制度，全面落實永久基本農田的特殊保護制度，劃定糧食生產功能區和重要農產品生產保護區，完善支持政策，加快構建農業補貼政策體系，并發展多種形式的農業適度規模經營。二是建立新產業新業態培育機制，依托“互聯網+”和“雙創”，引導鄉村新產業改善服務環境、提升品質。三是探索生態產品價值實現機制，開展生態產品價值核算，完善自然資源價格形成機制，建立公開透明的交易市場，增強市場活力。四是建立鄉村文化保護利用機制，推動優秀農耕文化遺產的保護，建立地方和民族特色文化資源的挖掘利用機制，創新傳統工藝的振興模式。五是搭建城鄉產業協同發展平臺，把特色小鎮發展成為城鄉要素融合的重要載體，優化提升各類農業園區，完善小城鎮聯結城鄉的功能，探索美麗鄉村的發展模式，創建一批城鄉融合典型項目。六是健全城鄉統籌的規劃制度，強化城鄉一體設計，科學編制市縣發展規劃，按照“多規合一”要求編制市縣空間規劃。

第五，建立健全有利于農民收入持續增長的體制機制。“三農”問題的核心是農民問題，農民問題的核心是收入問題。要落實以人民為中心的發展思想，鼓勵勤勞致富，統籌提高農民的工資性、經營性、財產性、轉移性四方面的收入。

一是完善促進農民工資性收入增長的環境，落實農民工與城鎮職工平等就業的制度，健全城鄉均等的公共就業創業服務制度，提高農民工職業技能培訓的針對性和有效性。二是健全農民經營性收入增長機制，建立農產品優質優價的正向激勵機制，突出抓好農民合作社和家庭農場兩類農業經營主體的發展，并培育專業化市場化的服務組織。三是建立農民財產性收入增長機制，加快完成農村集體資產的清產核資，加快推進經營性資產的股份合作制改革，完善農民對集體資產股份的占有、收益、有償退出以及擔保、繼承權。四是強化農民轉移性收入保障機制，探索建立普惠性農民補貼長效機制。五是強化打贏脫貧攻堅戰體制機制，著力提高脫貧質量。

我就介紹這些。謝謝大家！

張路鵬:

謝謝陳司長。下面開始提問，按照慣例提問之前請大家通報一下所代表的媒體，現在開始提問。

新華社記者:

當下推進城鄉融合發展的意義和重要性是什么？將會產生哪些深遠影響？

陳亞軍:

習近平總書記指出，在現代化進程中，如何處理好工農關系、城鄉關系，在一定程度上決定著現代化的成敗。要走城鄉融合發展之路，向改革要動力，加快建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，健全多元投入保障機制，增加對農業農村基礎設施建設投入，加快城鄉基礎設施互聯互通，推動人才、土地、資本等要素在城鄉間雙向流動。黨的十九大也作出了重大決策部署，明確提出要建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系。

推動城鄉的融合發展和鄉村振興是工業革命以來很多國家的施政的重點，也是目前我國學術界廣泛討論的重點和焦點問題。從現階段來說，推動城鄉融合發展有著現實而深刻的時代背景，也有著重大而深遠的歷史意義。我想可以從以下幾個方面來理解。

第一，城鄉融合發展是破解新時代社會主要矛盾的關鍵抓手。十九大指出，我們社會主要矛盾已經轉化為人民群眾日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。我國最大的不平衡其實是城鄉關系的不平衡，最大的不充分其實是鄉村發展的不充分。我們仍然處于并將長期處于社會主義初級階段的特征，很大程度上就表現在城鄉的二元結構上。解決發展的不平衡、不充分問題，不斷滿足廣大農民群眾日益增長的美好生活需要，在很大程度上需要依靠城鄉融合發展和鄉村振興。

第二，城鄉融合發展也是國家現代化的重要標志。我們國家的現代化其實是工業化、城鎮化、信息化、農業現代化并列發展的過程，“四化”同步發展是我國現代化建設的核心內容，也是核心的任務。在這“四化”里，工業化處于主導地位，是發展的動力；農業現代化是重要的基礎，也是發展的根基；信息化具有后發優勢，可以為我們的發展注入新的活力；城鎮化其實是一個載體和平臺，承接著工業化和信息化發展的空間，帶動著農業農村的現代化加快發展，也發揮著不可替代的融合作用。如何處理好“四化”關系，特別是如何處理好工農關系和城鄉關系，在一定程度上決定著我們現代化的成敗。因此，我們說城鄉融合發展既是城鄉現代化的抓手，也是重要的標志。

第三，城鄉融合發展是拓展發展空間的一個強勁動力。因為我國最大的發展潛力和后勁在鄉村，推動城鄉融合發展和鄉村振興、促進鄉村資源要素與全國大市場相對接，能夠釋放出可觀的改革紅利，也能夠帶動經濟社會持續發展。

第四，建立城鄉融合發展體制機制和政策體系是實現鄉村振興和農業農村現代化的重要制度保障。鄉村振興不能就鄉村來談鄉村，必須走以城帶鄉、以工促農的路子，在城鄉融合發展中來破解它的一些難題。

我認為可以從這四個方面來理解現階段推進城鄉融合發展的重大意義和必要性。謝謝。

中新社記者:

當前城鄉基本公共服務的差距很大，這次文件提出要推進城鄉基本公共服務的普惠共享，我想請問具體的著力點是什么？

國家發改委規劃司副司長周南 中國網 宗超 攝

國家發改委規劃司副司長 周南:

我來回答這個問題。剛才陳亞軍司長談到，現階段中國發展最大的不平衡是城鄉之間的不平衡。城鄉之間不平衡最突出的表現就在于基本公共服務發展水平的不平衡，這種不平衡表現在資源布局、能力提供和服務質量上，所以我們說公共服務仍然是鄉村發展的明顯的短板。要實現共享發展，必須加快補齊這個短板，要增加公共服務在鄉村的供給，同時要增強公共服務在城市、縣城、小城鎮和鄉村之間的同步性，穩步提高城鄉基本公共服務均等化的水平。剛才提到著力點，我想主要是幾個方面：

首先是教育，要建立城鄉教育資源均衡配置的機制。習近平總書記強調，教育公平是社會公平的重要基礎，要大力促進教育公平，讓億萬孩子同在藍天下共享優質教育，通過知識改變命運。所以要優先發展農村的教育事業，促進各類教育資源向鄉村傾斜，建立以城帶鄉、整體推進、城鄉一體、均衡發展的義務教育發展機制，用教育公平來促進整個社會的公平正義。

第二個是醫療，要健全鄉村醫療衛生服務體系。這對于堅持公共醫療衛生的公益性、保障國民的健康水平具有重要意義。要建立完善相關的政策制度，統籌加強鄉村醫療衛生人才和醫療衛生服務設施的建設，并通過鼓勵縣醫院和鄉村的衛生所建立醫療共同體，鼓勵城市大醫院對口幫扶或者發展遠程醫療來緩解農村居民看病難、看病貴的問題。

第三個是文化，要健全城鄉公共文化服務體系。優質的公共文化是提高城鄉居民生活質量和精神文明的一個重要保障。要統籌城鄉公共文化的設施布局、服務提供、隊伍建設，推動文化資源重點向農村傾斜，提高服務的覆蓋面和適用性，讓城鄉居民都能夠享有更豐富、更適合各自特點的文化服務。

第四個是完善統一城鄉的社保制度。醫療保險、養老保險等，是城鄉居民最關切的民生熱點，也是我們現在發展中的一個痛點。所以未來要加快實現各類社會保險標準統一、制度并軌，充分發揮社保對保障人民生活、對調節社會收入分配的重要作用。剛才陳亞軍司長還談到社會救助、鄉村治理等等，其實都是我們在基本公共服務普惠共享上要做的工作。謝謝大家。

南方都市報記者:

大家都知道，農村土地制度改革是各方都很關注的問題，文件當中提到的承包地、宅基地和集體經營性建設用地改革，與現行相關的法律法規、規定有一些不一樣的地方，請問如何協調解決。

國家發改委規劃司城鄉融合發展處處長劉春雨 中國網 宗超 攝

國家發改委規劃司城鄉融合發展處處長 劉春雨:

我來回答這個問題。有二元特征的制度目前有很多，其中一個特別重要的就是土地制度。當前城鄉二元的土地制度是影響中國實現城鄉融合發展的重要制度，也是牽動中國城鄉兩個地理空間和工業農業現代化的關鍵性問題。

黨的十八大以來，農村土地制度改革取得了不少新的突破，但是距離城鄉土地的統籌高效、集約利用，距離真正建成城鄉統一的建設用地市場，距離使每一寸土地都能釋放出更多的發展活力和生產力，距離讓廣大農民平等共享城鎮化過程中的土地增值收益還有很長的路要走，因此《意見》提出了農村土地制度改革的若干舉措。

第一項舉措，農村集體經營性建設用地入市的制度。核心是要夯實土地的產權基礎，建立城鄉統一的建設用地市場。《意見》主要提出了要允許農村集體經營性建設用地入市，允許村集體依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變為集體經營性建設用地入市。這是盤活農村存量建設用地的重要改革措施，在改革中就要注意以下幾個問題：

一是推進要有序，要按照國家統一部署來實施。《意見》提出到2022年城鄉統一的建設用地市場要基本建成，到2035年城鄉統一的建設用地市場要全面形成。目前農村集體經營性建設用地入市這項改革還是在部分地區開展試點，未來在全國范圍內普遍推開的路徑和時間節點，要視土地管理法的修改情況和國家統一部署來安排，要在修法的基礎上進行全面推開。

二是推進要穩慎，要嚴守底線、防范風險。在推進農村集體經營性建設用地入市過程中，要嚴格守住土地所有制的性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損，不能把集體所有制改沒了、耕地改少了、農民利益受損了。此外，也要重點守住生態保護的紅線，守住鄉村文化的根脈，還要有效防范各類政治、經濟、社會等有可能發生的潛在風險。

三是以農民為主體，充分尊重農民的意愿。土地制度改革事關農民的切身利益，所以要以維護農民的基本權益為底線，絕不能代替農民作主，不能強迫農民選擇，要真正讓農民得到改革的紅利。

四是前提要滿足，不能一哄而上，隨意改變用途。要把農村集體經營性建設用地入市的基礎做扎實，確保待入市的土地符合空間規劃、用途管制和依法取得，不得突破現有規劃，不得隨意改變土地用途，不得出現違法用地的行為。

第二項舉措，改革完善農村承包地制度。這主要是進一步讓農民吃上“定心丸”，抓緊落實第二輪土地承包到期后再延長30年的政策，要平等保護并且進一步放活承包地經營權，為現代農業的發展提供更加可靠的制度保障。在此過程中，需要注意的是承包地的農業用途不能改變，農民利益要得到充分保護，而且要堅持因地制宜，宜大則大，宜小則小，不搞“一刀切”式的土地規模經營。

第三項舉措，穩慎改革農村宅基地制度。習近平總書記講過，農村閑置農房放在那里任其破敗是一個大浪費，但是利用起來卻是一筆大資源，可以重點結合發展鄉村旅游業，適當放活一些。在此過程中，需要注意的是城里人到農村買宅基地的口子不能開，按規劃嚴格實行土地用途管制的原則不能突破，嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。謝謝。

央視記者:

文件里面說，要放開放寬除個別超大城市的戶籍限制，請問這個考慮是什么？放開放寬落戶限制與超大、特大城市調控人口規模的矛盾如何協調？

陳亞軍:

這個問題我來回答。這也是前一段時間，2019年新型城鎮化建設重點任務發布以后，大家議論比較多的事情。這次《意見》里也提出了這個導向。城鄉融合發展體制機制里提出的五大任務當中，第一條的任務就是建立健全城鄉要素合理配置的體制機制。所謂要素就是人、地、錢等等。這條任務里，人是放在首要來說的。其實農業轉移人口市民化是新型城鎮化的首要任務，也是核心任務。我們說以人為本的新型城鎮化，首先要解決的是農業轉移人口市民化的問題。解決好這個問題，對促進城鄉勞動力自由流動、全社會勞動生產力的提高、農民工群體收入的增長和國內消費市場的擴大等等，都具有重要的意義，同時對社會大局的穩定也意義重大。到目前為止，我們還有兩億多的農民工在城市里就業和生活，但是沒有在城市落戶，也沒有完全享受到城鎮基本公共服務。因此，2014年中共中央、國務院印發的《國家新型城鎮化規劃》，把解決好農業轉移人口市民化問題作為首要任務。黨的十九大以及中央經濟工作會議，都把市民化作為重要任務，并且2016年國務院辦公廳還專門印發了《推動一億非戶籍人口在城市落戶方案》，明確提出到2020年要解決一億人在城市落戶的問題。

解決市民化問題的途徑也很明確，就是“兩條腿一塊走”。第一條腿是落戶，要促進有條件、有能力在城市穩定就業生活的農業轉移人口落戶，這樣他們可以完全享有城市的公共服務。原來有接近三億的城市非戶籍常住人口，一億人通過落戶解決，余下的要通過居住證制度全覆蓋，實現以居住證為載體提供城鎮基本公共服務。截至2018底，仍有2.26億已成為城鎮常住人口但尚未落戶城市的農業轉移人口，其中65%分布在地級以上的城市，基本上是大城市。因此，我們說要解決好落戶的問題，需要大中小城市和小城鎮聯動，光靠小城鎮、小城市其實解決不了這個問題，需要推動大中小城市放開放寬落戶限制。

這個問題提出來以后，社會上也有一些誤讀。我認為要把握好對農業轉移人口市民化意義的認識，還要把握好政策的內涵，避免引起對政策的誤讀或者曲解。我們認為，不能片面理解為這是搶人大戰，也不能片面地理解為這是放松房地產調控。

首先，不能搞選擇性的改革。解決農民工的落戶問題首先是堅持存量優先、帶動增量的原則。存量優先是什么意思？就是指已經在城市長期就業、工作、居住的這部分農業轉移人口，特別是舉家遷徙的，還有新生代農民工，以及農村學生升學和參軍進入城鎮的。這些重點人群才是落戶的重點，而不是說片面的去搶人才。城市需要人才，但是更需要不同層次的人口，絕不能搞選擇性落戶，這是政策里面需要把握好的東西。

第二是放寬落戶不等于放松對房地產的調控。不管戶籍制度怎么改，習近平總書記提出的“房子是用來住的，不是用來炒的”這個定位是必須堅持、不能動搖的。因此應該始終把房地產平穩健康發展這個底線堅持好，城市既要滿足剛性和改善性的住房需求，同時又要堅決避免投機者借機“鉆空子”，落實好一城一策、因城施策、城市政府主體責任的長效調控機制，防止房價大起大落。

第三是消除城市落戶的限制并不是放棄對人口的因城施策。國家新型城鎮化規劃也明確提出，特大城市可以采取積分制等方式來設置階梯式的落戶通道，調控落戶規模和節奏。我們說的放開放寬其實和這個是一致的。因此超大城市、特大城市要更多的通過優化積分落戶的政策來調控人口，既要留下愿意來城市發展、能為城市做出貢獻的人口，又要立足城市功能定位，防止無序的蔓延。同時個別的超大城市、特大城市還是要嚴格把握好人口總量控制的這條線，合理疏解中心城區非核心功能，引導人口合理的流動和分布，防止“大城市病”的發生。謝謝。

第一財經日報記者:

鼓勵和引導工商資本入鄉發展可能會面臨一些合作機制、利益保障等方面的問題和困難，請問如何有效解決這些問題和困難？謝謝。

周南:

工商資本入鄉發展，發揮它的積極作用，實際上是工業反哺農業、城市支持鄉村的一個重要舉措，也是城鄉融合發展的一個重要內容。工商資本下鄉帶去的不僅僅是錢，更重要的是帶去了先進理念、先進技術、先進管理模式以及人才。所以工商資本入鄉發展可以說鄉村有需求、資本有動力、發揮作用有空間。有些地方工商資本入鄉，可以說是“激活了一片區域、壯大了一個產業、帶動了一方農民”，我想這就是很好的效果。

剛才記者提到有一些問題和難點需要避免和克服，在《意見》里也提出了一些改革的方向。一方面，要優化鄉村基層營商環境，強化政策支持、穩定政策預期，引導好、服務好、保護好工商資本下鄉的積極性；另一方面，要設立必要的防火墻，不能富了老板、丟了老鄉，守住耕地紅線和生態紅線，守住農民權益不受損的底線。

《意見》也提出了具體改革措施，一是要深化“放管服”改革，完善配套設施建設補助等政策，鼓勵工商資本投資適合產業化經營的農業領域，支持進入鄉村生活性服務業。二是要探索在政府引導下工商資本與村集體的合作共贏模式，發展壯大村級集體經濟，并通過就業帶動、保底分紅、股份合作等多種形式，讓農民合理分享全產業鏈增值收益。

中國經濟導報中國發展網記者:

剛才陳司長提到城鄉融合發展體制機制改革的主要目標，請問如何分步走分階段的推進實施？謝謝。

劉春雨:

我來回答這個問題。建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系，這個時間表、路線圖、優先序，我們是按照實現“兩個一百年”奮斗目標的戰略部署，并且與鄉村振興戰略規劃進行了緊密銜接。主要是分三步走。

第一步，是與鄉村振興戰略規劃期相一致，到2020年城鄉融合發展的體制機制初步建立。從2018年到2022年是實施鄉村振興戰略規劃的第一個五年，迫切需要城鄉融合發展的體制機制改革作為根本的制度保障。2022年這個時間節點，要努力做到城鄉要素自由流動的制度性通道要基本打通，除個別超大城市外的城市落戶限制要放開放寬，城鄉統一的建設用地市場要基本建成，農村產權保護交易制度框架要基本形成，經濟發達地區、都市圈和城市郊區在體制機制改革上要率先取得突破。

第二步，是與中國基本實現現代化的時間節點相一致，到2035年城鄉融合發展的體制機制更加完善。這個時間節點要努力做到城鄉發展差距和居民生活水平差距要顯著縮小，城鄉有序流動的人口遷徙制度要基本建立，城鄉統一建設用地市場要全面形成，城鄉普惠金融服務體系要全面建成，基本公共服務均等化要基本實現，農業農村現代化要基本實現。

第三步，是與中國全面實現現代化的時間節點相一致，到本世紀中葉2050年左右，城鄉融合發展的體制機制成熟定型，這時要努力做到城鄉全面融合、鄉村全面振興、全體人民共同富裕基本實現。

在推動《意見》落地生效的過程中，總的工作方法是：建立中央統籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制。中央層面負責對體制機制改革、政策安排進行頂層設計；省級層面負責統籌制定本地區的實施方案、實施路徑，提出務實管用的措施；市縣層面負責推動改革舉措和政策措施的落實落地。具體的工作措施：

一是加強黨的領導，確保黨在推動城鄉融合發展過程中始終總攬全局、協調各方，為各項工作提供堅強的政治保障。

二是強化分工協作。國家發改委將牽頭建立城鄉融合發展工作部際協同推進機制，各有關部門要圍繞土地、人口、財政、金融和產權等方面的任務制定細化的配套改革方案。

三是壓實地方責任。地方黨委和政府要增強主體責任意識，當好改革的促進派和實干家。

四是注重試點引路。選擇有一定基礎的市縣兩級設立國家城鄉融合發展試驗區，支持制度改革和政策安排率先落地，先行先試，觀照全局，為城鄉融合發展的面上改革引路探路。謝謝。

人民日報海外版記者:

文件提出要實現城鄉基礎設施統一規劃、統一建設、統一管護，我們注意到這是一個全新的提法，請問有哪些制度安排？謝謝。

周南:

從國際經驗看，率先推動城鄉基礎設施的互聯互通是發達國家城鄉融合發展的一個最直接的措施，貫穿在城鎮化的各個階段。這些年來，我們農村的基礎設施建設應該說取得了長足進步。剛才陳亞軍司長介紹時就說了一系列數據，確實有很大進步，但是和城市比還是十分滯后的，比如污水處理，城市的污水處理率已經達到了90%以上，農村只有22%，差距是相當大的。而且，無論是從前期的規劃上還是后期的管理、養護上，原來城市和農村的基礎設施都是分開的，所以這次《意見》提出要加快實現城鄉基礎設施統一規劃、統一建設、統一管護，同時還提出先建機制、后建工程。如果說新的話，就新在這里。

一是要建立城鄉基礎設施一體化規劃的機制。這是基礎設施統一發展的前提。關鍵是要以縣或市這樣的一個范圍作為整體，統籌規劃城鄉的道路、供水、供電、信息基礎設施、廣播電視、防洪、垃圾污水等基礎設施的建設，重點是推動城鄉路網的一體規劃設計，暢通城鄉交通運輸連接，實現縣鄉村（戶）的道路連接，城鄉道路客運也要一體化。要統籌規劃重要的市政公用設施，推動向城市郊區的鄉村和規模比較大的中心鎮延伸，統籌規劃城鄉污染物收運處理體系，嚴防城市的污染上山下鄉，因地制宜統籌處理城鄉的垃圾污水。

二是要健全城鄉基礎設施一體化的建設機制。主要是明確鄉村基礎設施的公共產品的定位，構建事權清晰、權責一致、中央支持、省級統籌、市縣負責的機制。要按照公益性和經營性對基礎設施進行區分，公益性的基礎設施建設政府要擔起來，經營性的就交給市場，以此為原則健全分級分類的投入機制。

三是建立城鄉基礎設施一體化管護機制。由于鄉村分散化的特點，所以基礎設施建成以后的長期運營和養護成本相對比較高，這也是長期以來工作的一個難點。我們這次提出要更好的運用市場化的手段來解決這個問題，合理確定城鄉基礎設施統一管護運行模式，對公益性的設施，比如城鄉道路，管護和運營應納入一般公共財政預算，并且鼓勵政府用購買服務的方式來引入專業化的企業，提高管護的市場化程度。當然，城市里面的基礎設施建設運營企業現在很多還是事業單位，要對其進行市場化改革，使其專業化、市場化程度更高，要按照企業化的模式來運行，它才有可能到鄉村去承擔起相應的基本公共服務運營管護的職責。謝謝。

中國改革報、改革網記者:

我注意到剛才三位都提到了要向改革要動力，請問城鄉融合發展改革的大方向是什么？

陳亞軍:

城鄉融合發展的文件里面談到的體制機制，也就是改革的主要任務是五大方面。這五大方面內容豐富，大家可以細細的品讀。

一是城鄉融合的改革，把握了一個總方針，即從堅持農業農村優先發展這個角度出發，落腳到農業農村發展和農業現代化。“三農”問題是關系到國計民生的根本問題，我們的現代化是“四化”同步的現代化，沒有農業農村的現代化也就談不上整個國家的現代化。因此要發揮農民在鄉村振興中的主體作用，要尊重農民的意愿，切實保護農民的權益，推動農業全面升級，農村全面進步和農民全面發展，不斷提升農民的獲得感、幸福感、安全感。

二是這個文件里面明確了改革的總抓手，就是協同推進鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略。剛才我也講到了，我們還是處在城鎮化較快發展的中后期，農民進城還是一個大的趨勢，這是經濟社會發展的客觀規律，我們要遵循規律，不能違反規律。同時我們也考慮到，即使城鎮化率達到高峰的時候，預計也就是到2035年基本實現現代化的時候，城鎮化進入成熟定型期，那個時候城鄉格局也就固定下來。但即使到那個時候，城鎮化率達到70%、75%了，也還有4億左右的人生活在農村。因此，必須協同推進鄉村振興和城鎮化的戰略，做到城市和農村互促共進、共同繁榮。

三是明確了改革目標，就是縮小城鄉發展差距和居民生活水平的差距。其實剛才大家也都談到了，鄉村振興生活富裕是根本。參照國際的經驗，大多數發達國家或者是現代化國家，城鄉收入差距基本在1.6：1的水平，現在我們的差距還是比較大的，因此在這方面還需要不斷的、持續的努力。

四是改革以完善產權制度和要素市場化配置為重點，來破除體制機制的弊端，促進城鄉要素自由流動、平衡交換和公共資源合理的配置。特別是要破除戶籍、土地、資本、公共服務等方面的體制機制的弊端，解決好人、地、錢、公共服務、基礎設施等方面的問題，這樣才能為鄉村的振興注入新的活力。

同時，在改革路徑上也強調了要因地制宜、循序漸進。各個地方的發展水平不一樣，城鄉融合發展的階段不一樣，鄉村發展的差異性很大，因此不能搞成全國“一刀切”。要分類施策、梯次推進，同時還要搞試點先行、久久為功，努力形成一個符合各地實際的、各具特色的改革路徑和城鄉融合發展模式。當然，在目標里面也提出了到2022年，我們可以推動經濟發達地區、都市圈和城市郊區，在體制機制改革中率先取得突破，這樣為其他地區今后的突破提供一種示范和引領。

我就回答這些，謝謝。

國家發改委政研室新聞處處長張路鵬主持發布會 中國網 宗超 攝

張路鵬:

最后兩個問題。

總臺央廣記者:

我們注意到推進城鄉融合發展過程當中產業發展不協同，尤其是鄉村產業比較薄弱，所以想問《意見》在促進城鄉產業協同發展方面提出了哪些具體舉措？謝謝。

周南:

就像你說的，城鄉之間的產業發展差距還是比較大的，一方面在城市里可能已經在發展高技術產業、先進制造業、現代服務業。另一方面在農村仍然以傳統農業為主。未來的鄉村經濟應該是以現代農業為基礎，以一二三產融合發展以及鄉村文化旅游等為補充的多元化經濟。要實現鄉村經濟的多元化和農業全產業鏈發展，城鄉之間要產業協同，核心是要用城市的科技，特別是跟農業相關的科學技術來改造鄉村的傳統農業，用城市的工業來延長農業的產業鏈條，用城市的互聯網產業等服務業豐富農村的產業業態。具體的改革舉措，《意見》里提出以下幾個方面：

一是構建農村一二三產業融合發展體系，依托“互聯網+”和“雙創”推動農業生產經營模式轉變，健全鄉村旅游、休閑農業、民宿經濟、農耕文化體驗、健康養老等新業態培育機制，完善農村電子商務支持政策，實現城鄉生產與消費多層次對接。二是適應居民消費升級趨勢，制定便利市場準入、加強事中事后監管政策，制定相關標準，引導鄉村新產業改善服務環境、提升品質。三是在年度新增建設用地計劃指標中安排一定比例支持鄉村新產業新業態發展，探索實行混合用地等方式。四是嚴格農業設施用地管理，滿足合理需求。

我還想說的是，除了這些改革舉措以外，實現城鄉的產業融合發展，其實是需要一些空間載體的，不是所有的鄉村每一寸土地上都適合做一二三產業融合發展。適合做這些事情的地方，大概有幾種具體的形態，在《意見》里提了五種。一是把特色小鎮作為城鄉要素融合的重要載體，打造集聚特色產業的創新創業生態圈。二是把農業園區作為重要的平臺，優化提升各類農業園區。三是完善小城鎮連接城鄉的功能，讓它承接一定的產業和公共服務。四是探索美麗鄉村的特色化差異化發展方式，盤活用好鄉村的資源資產。五是創建一批城鄉融合典型項目。我們特別希望探索通過市場化方式建立一個城鄉融合發展基金，用來引導社會資本，重點培育一批國家層面的城鄉融合典型項目，讓它形成示范帶動效應。我們希望通過一段時間的培育，這些空間載體能夠更多的承載人口、產業集聚，成為城鄉產業協同發展的先行區。謝謝。

張路鵬:

最后一個問題。

經濟參考報記者:

文件中提到要促進農民收入的持續增長，您剛才也提到城鄉收入差距比較大，農民增收的機制有待完善，請問采取哪些措施，真正實現讓農民富起來，農民的“錢袋子”鼓起來？

劉春雨:

我來回答這個問題。“三農”問題的核心是農民問題，農民問題的核心就是收入問題。習近平總書記曾經指出，要構建長效政策機制，不斷縮小城鄉收入差距，讓廣大農民盡快的富裕起來。因此，《意見》里明確提出，必須落實以人民為中心的發展思想，鼓勵勤勞致富，統籌提高農民的工資性、經營性、財產性、轉移性四個方面的收入。

第一是在農民的工資性收入方面。一方面要大力推動農業轉移人口在城市落戶，減少從事農業的農村勞動力數量。另一方面是對沒有落戶城鎮的農民工，要從優化就業環境、擴大就業崗位、提高勞動者素質這三個方面入手，來提高農民的工資性收入。

第二是在農民的經營性收入方面。既要完善財政、信貸、保險、用地等政策，降低農業成本、提高農業收入；又要提高職業農民技能，培育發展新型農業經營主體，統籌提高農業效益和農民收入。

第三是在農民的財產性收入方面。要以市場化改革為導向，推動農村集體產權制度改革，加快完成農村集體資產的清產核資，并且把經營性資產量化到集體成員，提高農民財產性收入，推動農村資源變資產、資金變股金、農民變股東。

第四是在農民的轉移性收入方面。要履行好政府的再分配調節職能，加強對農民生產生活的公共財力保障，實現城鄉間收入分配格局的不斷調整和優化。謝謝。

陳亞軍:

我再補充一下。剛才劉春雨同志從農民收入來源的四個渠道來談這個問題。剛才大家也都談到了，縮小城鄉收入差距其實是城鄉融合的一個根本目的，但縮小差距或者增加農民收入其實也是一個結果，既是目的，也是結果。其實整個城鄉融合發展的五大體制機制改革都是有利于農民增收的。除了剛才說的四個渠道之外，從更宏觀的角度來說，要增加農民的收入關鍵靠分子和分母聯動，一個方面要做大分子，另一方面要縮小分母。所謂縮小分母，就是減少農民。因為現在農業就業人口占全社會就業人口的27%左右，農業產業增加值占GDP7.2%左右，農業勞動生產率還很低。經濟學上有一個劉易斯曲線，農業和非農產業之間勞動生產率不一樣，因此要持續轉移農業就業人口，特別是通過城鎮化來減少農民。這樣剩余的農業勞動力能夠占有更多農業生產資料、擴大農業經營規模，有利于推進農業機械化、實現農業現代化，也有利于提高農業勞動者收入。所謂增大分子，也就是提升農業的價值鏈。通過農業農村新業態的培育，包括一二三產業的融合、農業產業化經營等，拓寬或者延伸農業產業鏈、提升價值鏈。這樣兩方面入手，才能真正實現農民收入的持久穩定增長。這是從更宏觀的層面做的補充。

張路鵬:

謝謝陳司長，也謝謝三位發布人今天精彩的發布。今天的發布會到此結束，謝謝大家。